Депутат Ростовской-на-Дону городской Думы шести созывов Татьяна Петровна Георгиева объяснила нам, почему Устав Ростова называют местной конституцией, как менялась система местного самоуправления после развала СССР и с чем многие путают агломерацию.
— На момент выборов во второй созыв в 1997 году вы преподавали в РГУ. Что подвигло вас идти в политику?
— Скорее кто. Мой коллега по юридическому факультету Михаил Васильевич Емельянов (многолетний лидер донских «яблочников», депутат Законодательного Собрания Ростовской области и Государственной Думы России нескольких созывов. — Авт.). Причем вдохновил он не только меня. Депутатами тогда избрались и другие юристы-преподаватели факультета — Сергей Цыганенко и Сергей Быченко. Нам было интересно, как сочетать теорию и практику. Причем на момент начала работы нашего созыва, по сути, был только принятый Устав города. Предстояло подготовить весь остальной массив локальных правовых актов, которые требовались для функционирования города.
— Устав называют городской конституцией. Почему?
— Первая его глава «Город Ростов-на-Дону и его население» была нетипичной для документов того времени и действительно напоминает Конституцию. В ней описаны статус города, его символы, городское сообщество, знаки почета. В этом его уникальность.
Но по большому счету Устав — это правовая основа для работы всех органов местного самоуправления. Он устанавливает объемы полномочий и структуру органов, а также зоны их ответственности. При этом изменения, которые Дума довольно часто вносит в Устав, в основном и касаются полномочий. Это связано с нововведениями в федеральном законодательстве. В остальном документ прожил все эти годы без кардинальной редакции.
— К вопросу об уникальности. Когда создавали, сравнивали наш Устав с аналогичными в других городах?
— Не сравнивали, не с чем было! Все у всех писалось впервые. Но Ростову в этом отношении было полегче: к разработке документа приложили серьезные усилия ведущие специалисты кафедры муниципального права и управления юрфака РГУ, которых объединял завкаферой профессор Николай Семенович Бондарь. Причем подобная кафедра была на тот момент единственной в стране. Представители многих российских муниципалитетов не раз обращались к нам за советом. И до сих пор, когда даришь кому-то из коллег старую версию ростовского Устава, слышишь слова благодарности. Был принят действительно великолепный документ на многие годы. Говорю так не потому, что имею отношение к кафедре. Есть правовые конструкции, которые позволяют Конституции работать без изменений очень долго. Именно так был написан Устав Ростова.
Доктора юридических наук, профессора Николая Семеновича Бондаря по праву считают «отцом» Устава города.
— В постсоветской России законодательство о местном самоуправления менялось несколько раз. В чем была логика развития?
— С момента формирования местного самоуправления до сегодняшнего дня было принято три федеральных закона, последовательно развивающих, а иногда кардинально меняющих друг друга.
Закон 1991 года строил систему местного самоуправления на основе Советов народных депутатов, то есть по старому лекалу. Но после событий осени 1993 года и принятой новой Конституции последовало и принятие нового закона о местном самоуправлении 1995 года.
Логика развития этого закона несвойственна развитию местного самоуправления сейчас. Он разрешал все и делал глубочайший реверанс в сторону представительных органов. Например, в нем вообще не было термина «администрация», при этом в законе появлялась возможность избирать высшее должностное лицо муниципального образования — мэра. Смысл закона был в том, что Федерация, устанавливая организацию местного самоуправления, предлагала субъектам учитывать особенности развития местного самоуправления на каждой конкретной своей территории. А территория уже имела право сформировать любой набор локальных правовых норм с учетом своей специфики.
В 2003 году был принят федеральный закон, который действует по сей день. У него было то же название, но абсолютно иная государственная концепция и идеология. В этом законе значительно больше государственного влияния на местное самоуправление.
— Да, кстати, в разговоре с нами ваши коллеги-депутаты сетовали, что с годами Федерация стала давать местному самоуправлению все меньше полномочий. Это было неприятно, обидно, болезненно?
— На первых порах скорее неудобно. Однако для того, чтобы перестроиться, не потребовалось слишком много времени. К тому же основной массив нормативной правовой базы в Ростове был уже сформирован. Но возвращаясь к вопросу о законе 2003 года, идеология федерального законодателя может меняться. Сегодня мы стоим на пороге принятия нового закона в связи с конституционной реформой.
— Один из важных документов, принятых ростовской Думой, — Генеральный план до 2025 года. Насколько развитие города соответствует сегодня этому документу?
— Во многом соответствует. Но что в принципе считать генпланом? Это карта и некая идеология развития города. На момент принятия она одна, а с течением времени меняются обстоятельства, и эта идеология меняется. Редакции генплана за эти 17 лет, к слову, уже не раз принимались Думой.
Могли ли мы, например, принимая генеральный план в 2007 году, предполагать, что в 2014-м в Ростове будут проходить матчи Чемпионата мира по футболу и в городе начнется масштабное строительство спортивных объектов, транспортной, инженерно-коммунальной инфраструктуры, включая активное освоение Левобережья? Никогда!
Дальше. Ростов — самый компактный среди миллионников город, находящийся в плотном кольце соседей. В этой ситуации как бы мы ни хотели развиваться за счет кого-то, мы не можем «пиратствовать». И должны развиваться внутри себя. А это больше экономическое, а не территориальное развитие.
Еще. Кто-то раньше думал, что огороды, которые выдавались предприятиями своим работникам для выращивания овощей, будут приватизированы и застроены капитальными домовладениями? Нет. А сегодня многие территории бывших СНТ уже входят в центральное кольцо города.
Таким образом, генплан — это видение развития. И оно, конечно, меняется в силу очень разных условий и обстоятельств.
Депутат Татьяна Георгиева (слева) на заседании городской Думы.
— Для начала важно понять смысл агломерации. Если кто-то считает, что стоит к Ростову присоединить одного, другого, третьего соседа с потерей их индивидуальности и самостоятельности и это будет агломерация — он ошибается. Новое территориальное образование за счет слияния — это совсем другое.
Агломерация — это всегда виртуальные границы. Она не убирает границы муниципальных образований, не передвигает их. Управление агломерацией начинается после того, как та сама уже начала существовать. Если к тебе каждый день приезжают соседи на работу, учебу, лечиться, в театр, ты уже некий прообраз агломерации. Почему? Потому что ты предоставляешь огромное количество услуг тем, кто рядом с тобой.
Абсолютно абсурдно думать, будто то, что предложит для развития крупный город, будет клонировано в маленьких городках. Не будет. Экономически невыгодно. Поэтому многие вещи еще в советское время можно было делать на перспективу. Зная, что Ростов может предложить больше, инфраструктура разрабатывалась на города-спутники. Это было совершенно нормально в той ситуации, когда термин «агломерация» никто не знал. Тогда это называлось просто Большим Ростовом.
Современная концепция развития агломерации в России связана с тем, что федеральный центр готов помогать мегаполисам, вокруг которых расположены города-спутники, поскольку это выгодно экономически.
— На 1990-е и начало 2000-х пришлось много резонансных политических, экономических, социальных событий. Как реагировали на них администрация и Дума Ростова?
— Очень оперативно и, на мой взгляд, эффективно. Например, принимали серьезные налоговые льготы, в первую очередь для крупных предприятий, от стабильной работы которых зависело материальное положение десятков тысяч ростовчан. Снижали земельный налог, чтобы стимулировать производство. Это же, кстати, делали и во время пандемии коронавируса: уменьшали размер платежа за аренду помещений для предпринимателей — особенно в системе торговли и общественного питания, выделяли средства на ПЦР, закупку медицинского оборудования, медицинского кислорода.
— Вы — депутат шести созывов из семи. Интересно наблюдать, когда в Думу приходят новые люди?
— Конечно, интересно. Я оцениваю «новичков» с двух позиций — как депутат и как человек. Как человек я скучаю по тем, кто ушел из Думы, воспринимаю это как личную потерю. Пыталась сравнить разные созывы, но поняла, что не получается. В каждом созыве есть яркие личности, каждый чем-то интересен и памятен.
— Сегодня в думах всех уровней, и ростовская не исключение, много представителей бизнеса. Насколько, по-вашему, это хорошо?
— Ростову всегда везло и продолжает везти на деловых людей. Вспоминается амбициозное ростовское купечество. Купцы в России были везде, но вот ростовские особо влияли на развитие города. Достаточно посмотреть на то архитектурное наследие, которое осталось в Ростове. Ведь оно практически все связано с именами ростовских промышленников и предпринимателей XIX — начала XX-го века. Само роскошное здание ростовской Думы тому свидетельство. Оно единственное в стране было построено купцами, многие из которых были депутатами.
И в современную городскую Думу бизнесмены приходят не для того, чтобы решать свои какие-то вопросы. Они работают, вкладываются, ведут себя как истинные ростовчане, смотрят на город глазами простого жителя. У бизнесмена больше опыта в организации людей, в оценке экономического эффекта и принятии решений. И этот опыт бесценен.
Но любой представительный орган не должен быть однообразным. В нем должны быть и учителя, и врачи, и ученые... Тогда будет возможность смотреть на развитие города глазами конкретных групп людей.
— Все годы, что слежу за работой ростовской Думы, не покидает ощущение, что она не такая, как представительные органы во многих других городах. Если и попадает в центр внимания СМИ, то по «скучным» поводам: собрались, заслушали, проголосовали и разошлись… Или я не прав?
— Знают ли горожане об исполнительных органах Ростова больше, чем о представительных? Да, это очевидно. Администрация всегда на виду, ее работа заметна всем. А работа Думы большинству просто непонятна. Хотя именно Дума конструирует правовой остов, на котором строится реальная ежедневная работа органов местного самоуправления. Меня не обижает, что депутатов недостаточно хорошо знают, не обидно находиться в тени. Да и в принципе нет ничего страшного в том, что вопросы местного самоуправления многим непонятны.
Татьяна Георгиева отвечает на вопросы журналистов перед очередным заседанием Думы Ростова.
— Вы в ростовской Думе уже более четверти века. Не ловили себя на мысли о профессиональном, эмоциональном выгорании?
— Я не могу себя оценивать только как депутата. Я доцент юридического факультета университета, где занимаюсь муниципальным правом. На лекциях я преподаю студентам теорию, а в Думе происходит реализация ее на практике. Если до сих пор это совмещение продолжается, очевидно, что мне оно интересно.
